Informelle Herrschaft versus liberale Staatlichkeit: Die Regierung Ashraf Ghanis

von Dr. Philipp Münch, Dozent für Sicherheits- und Rüstungspolitik an der Führungsakademie der Bundeswehr in Hamburg. Der Artikel wurde ursprünglich für die Zeitschrift des Katholischen Militärbischofs für die deutsche Bundeswehr “Kompass. Soldat in Welt und Kirche“, Ausgabe Juli/August-Ausgabe 2018 erstellt. Die Zweitpublikation erfolgt mit Erlaubnis von Chefredakteur Josef König.

Ashraf Ghani (links) und Abdullah Abdullah (rechts).

Ashraf Ghani (links) und Abdullah Abdullah (rechts).

Beinahe jeder Bericht über die Lage in Afghanistan kommt zu dem Schluss, dass das Land weit von liberaler Staatlichkeit entfernt ist. Letzteres bedeutet meist, dass die Vertreter des Staates Gesetze und Regeln, die rechtsstaatlichen Verfahren entspringen und internationalen Menschenrechtsstandards entsprechen, landesweit durchsetzen sollen. Tatsächlich ist die Reichweite der afghanischen Regierung jedoch begrenzt. Teile des Landes kontrollieren Aufständische oder andere Machthaber, die Regierungsweisungen widerstehen, ohne sie aktiv mit Gewalt zu bekämpfen. Aber auch viele Staatsvertreter — einschließlich im Bereich der Justiz — ignorieren die formal durchaus vorhandenen rechtsstaatlichen Verfahren. Nicht selten verkaufen die Vertreter des afghanischen Staates staatliche Güter und Posten. Das, was viele Menschen aus dem Westen als “Korruption” sehen, ist also in Afghanistan weit verbreitet.

All dies wirft die Frage auf, warum es trotz der beispiellosen internationalen und afghanischen Anstrengungen seit 2002 nicht gelungen ist, liberale Staatlichkeit in Afghanistan durchzusetzen. Dieser Beitrag vertritt die These, dass unter den im Land selbst zu findenden Ursachen der Hauptgrund für den Fehlschlag in dem Widerspruch liegt, dass liberale Staatlichkeit einerseits eine durchsetzungsstarke, umfassende Herrschaft einer Regierung voraussetzt. Denn ohne eine solche lassen sich die angestrebten Regeln und Gesetze nicht durchsetzen. Zumindest ist es in der Geschichte nirgendwo gelungen, umfassende Herrschaft mit liberalen Mitteln zu erlangen. Andererseits lässt sich eine solche aber offenbar kaum mit liberalen Mitteln erreichen, worauf jedoch die westlichen Hauptunterstützer der afghanischen Regierungen seit 2001 drängen. Der Beitrag wird dieses Dilemma anhand der Präsidentschaft von Ashraf Ghani darlegen.

Die Amtszeit Ashraf Ghanis
Ashraf Ghani wurde im Jahr 2014 Präsident Afghanistans. Er entsprach noch deutlich besser als sein Vorgänger Hamid Karzai dem westlichen Idealbild eines modernen Staatsoberhaupts. Ghani hatte an der Amerikanischen Universität in Beirut, Libanon, sowie in den USA studiert und promoviert. Nach dem afghanischen kommunistischen Putsch von 1978 sowie dem folgenden Konflikt blieb er in den USA und arbeitete unter anderem für die Weltbank. Insgesamt verbrachte er den Großteil seines Erwachsenenlebens außerhalb Afghanistans und verinnerlichte offenbar die westlichen Idealvorstellungen von formaler Staatlichkeit und liberaler Marktwirtschaft.

Afghanische Streitkräfte bei einer Operation gegen die Terrormiliz Islamischer Staat.

Afghanische Streitkräfte bei einer Operation gegen die Terrormiliz Islamischer Staat.

Bereits 2009 trat Ghani in der Präsidentschaftswahl gegen Karzai an, unterlag jedoch aufgrund seiner fehlenden lokalen Unterstützung deutlich mit bloß 3 Prozent Stimmenanteil. Hieraus lernte er offenbar. Im Vorfeld der folgenden Wahl von 2014 sicherte er sich — wie auch sein Hauptkonkurrent Abdullah Abdullah — die Unterstützung lokaler Machthaber im ganzen Land. Im Gegenzug versprach er ihnen Posten. In der zweiten Wahlrunde konnte Ghani die meisten Stimmen auf sich vereinen. Allerdings offenbarte die Auszählung der Stimmen früh, dass viele der Wahlzettel auf beiden Seiten gefälscht waren. Abdullah erkannte daher das Ergebnis nicht an. Erst nach intensiven Verhandlungen und Druck vor allem von US-Seite willigten beide in einen Kompromiss ein. Dieser sah so aus, dass beide überwiegend gleichberechtigt eine “Regierung der Nationalen Einheit” bildeten. In dieser erhielt Ghani den Posten des Präsidenten und Abdullah den eines dafür geschaffenen Regierungsvorstehers.

Ghani stand vor der großen Herausforderung, dass zunächst die Anzahl internationaler Truppen und die Höhe der Hilfszahlungen reduziert wurden. Hierdurch verloren mit einem Schlag zahllose Afghanen, die direkt beim internationalen Militär oder bei Hilfsorganisationen angestellt waren oder indirekt von deren Zahlungen profitierten, ihre Einkommensgrundlage. Zugleich fiel ein Großteil der militärischen Unterstützung für die afghanischen Sicherheitskräfte weg, so dass diese mehr Tote und Verwundete zu verzeichnen hatten. In der Regierungspraxis blockierten sich zudem Ghani und Abdullah, deren Kompetenzen nicht genau voneinander abgegrenzt waren.

Ashraf Ghanis Politik
Ghani orientierte seine Politik stark an einem technokratischen Ideal, das er offensichtlich an den akademischen Einrichtungen und Denkfabriken der USA sowie während seiner Arbeit in der Weltbank verinnerlicht hatte. Demnach käme es vor allem darauf an, Konzepte mit den fachlich dafür geeigneten Personen zu implementieren. Zu diesen Konzepten zählten insbesondere liberale Wirtschaftsreformen, wie sie etwa die internationalen Finanzinstitutionen vertraten. Um seine Politik durchzusetzen, gelang es ihm schrittweise, sich trotz der ungeklärten Kompetenzen als eindeutiger Hauptentscheidungsträger gegenüber Abdullah zu etablieren. Er befasste sich persönlich mit Angelegenheiten fast aller Ressorts bis hinunter zu den ausführenden Ebenen und stellte alle Schlüsselposten im afghanischen Staatsapparat zur Disposition. In vielen Fällen besetzte er sie persönlich mit häufig vergleichsweise jungen und gebildeten Afghanen neu.

Ghani pflegte ein allgemein sehr enges Verhältnis zu den internationalen Gebern und Truppenstellern — darunter insbesondere zu den USA. Die Wirtschaftsleistung Afghanistans wollte er neben staatlichen Investitionen, besserem Regierungsmanagement und Korruptionsbekämpfung vor allem durch Übereinkünfte mit Nachbarstaaten erhöhen, die darauf hinausliefen, den afghanischen Markt weiter zu öffnen. Pakistan wollte er zudem mit einer diplomatischen Initiative dazu bewegen, die afghanischen Taliban nicht mehr zu unterstützen. Hierfür ging er eine in Afghanistan stark umstrittene Geheimdienstkooperation ein.

Der Erfolg von Ghanis Präsidentschaft lässt sich noch nicht abschließend bewerten. Deutlich ist aber, dass beide Lager der “Regierung der Nationalen Einheit” sich gegenseitig stark behinderten. Dies verhinderte eine kohärente Politik und eine rasche Kabinettbildung. Ghanis technisches Verständnis von Politik erschwerte ebenfalls seine Amtsführung. Denn hierdurch missachtete er die Bedeutung von Machtbalancen und Netzwerken, in die afghanische Amtsträger eingebunden sind. Als augenscheinlichste Folge lässt sich die kurzzeitige Einnahme der Hauptstadt der strategisch wichtigen nordöstlichen Provinz Kunduz durch die Taliban sehen.

Dort hatte Ghani Schlüsselamtsträger, die insbesondere während des Dschihads und Bürgerkriegs bewaffnete Gruppen befehligt hatten (Mudschaheddin-Kommandeure), zuvor entlassen und durch junge Gebildete ersetzt. Diese waren aber nicht in der Lage, Netzwerke von Kommandeuren gegen die andrängenden Taliban zu mobilisieren. Folgerichtig entließ Ghani den neuen Provinzgouverneur und wählte wieder einen Angehörigen einer Mudschaheddin-Fraktion. Eine ähnliche Entwicklung zeigte sich in der ebenso bedeutenden südwestlichen Provinz Helmand.

Die pakistanische Regierung blieb ungeachtet anfänglicher Lippenbekenntnisse schließlich trotz Ghanis Initiative ihrer alten Politik treu, die afghanischen Taliban zu unterstützen. Auch wenn zeitweise einige Taliban-Fraktionen Gesprächsbereitschaft signalisierten, setzte diese Bewegung insgesamt ihren Kampf gegen die internationalen Truppen und die afghanische Regierung fort. Durchschlagende Erfolge von Ghanis liberaler Wirtschaftspolitik, der das Geld für eigene Investitionen fehlte, waren nicht zu erkennen. Vielmehr zeigte sich, dass Afghanistan ohne konkurrenzfähige Produktion durch Handelsliberalisierungen eher noch weiter an wirtschaftlicher Kraft verlor. Ghani und Abdullah ließen das verfassungsmäßig vorgeschriebene Datum für eine Parlamentswahl im Jahr 2015 verstreichen. Ebenso beriefen sie keine Versammlung ein, um die Verfassung zu ändern. Dies hatten beide vor Regierungsantritt zugesagt, um Abdullahs neues Amt zu formalisieren. Aufgrund der ausbleiben- den Erfolge und da er sich selbst immer weniger als erhofft an das Ideal liberaler Staatlichkeit zu halten schien, begannen Ghanis internationale Unterstützer, ihr in ihn gesetztes Vertrauen zu verlieren.

U.S. Marine Corps with Task Force Southwest (TFSW) observe their surroundings while at a security post for an advising mission with 1st Brigade, Afghan National Army (ANA) 215th Corps as they conduct Operation Maiwand 12 at Camp Shorserack, Afghanistan, March 13, 2018. Operation Maiwand 12 is an Afghan-led, TFSW-assisted, operation with maneuver elements from the ANA, National Directorate of Security, and Afghan National Police forces to expand the security belt around Helmand Province.   (U.S. Marine Corps photo by Sgt. Conner Robbins/ Released)

Soldaten des U.S. Marine Corps der Task Force Southwest (TFSW) beobachten ihre Umgebung während eines Unterstützungseinsatzes zugunsten der 1. Brigade des 215. Korps der Afghanischen Streitkräfte (ANA) während der Operation Maiwand 12 im Camp Shorserack am 13. März 2018. Die Operation Maiwand 12 ist eine von Afghanistan geführte, TFSW-unterstützte Operation mit Manöverelementen der ANA, der Nationalen Sicherheitsdirektion und der afghanischen nationalen Polizei, um den Sicherheitsgürtel um die Provinz Helmand zu erweitern.

Dilemmata liberaler Staatlichkeit
Sowohl Karzai als auch Ghani sahen sich nicht in der Lage, staatliche Herrschaft allein nach den Spielregeln formaler Staatlichkeit zu etablieren. Ghani versuchte zwar deutlich stärker, westliche Politik- und Wirtschaftskonzepte umzusetzen. Allerdings war dies bisher von geringem Erfolg gekrönt. Beide griffen daher letztlich auf informelle Netz- werke zu lokalen Machthabern zurück, um ihre Herrschaft zu festigen. Eine Hauptursache dafür, dass sich liberale Staatlichkeit nicht errichten ließ, liegt offenbar darin, dass sie auf in Afghanistan nicht vorhandenen Grundlagen beruht. Insbesondere scheint dies das Fehlen einer gefestigten landesweiten Herrschaft zu sein.

Dies legt zumindest die historische Entwicklung liberaler Staatlichkeit in Nordamerika und Europa, aber auch in Südostasien nahe. So waren alle heute liberalen Staaten zuvor autoritär. Dies gilt selbst für die Vorreiter der neuzeitlichen Demokratie USA und Schweiz. Beide wiesen mitunter noch bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts Elemente auf, die heute als unvereinbar mit liberaler Staatlichkeit gelten. Betrachtet man die historische Entwicklung von gegenwärtigen liberalen Staaten als einen Prozess, in dem diese schrittweise bestimmte Voraussetzungen erreichten, so wäre Afghanistan in dieser Hinsicht derzeit etwa auf dem Stand, den die europäischen Länder in der Frühen Neuzeit erreichten. Das heißt, afghanische Staatsoberhäupter versuchen wie einst die europäischen Könige, ihre Herrschaft zu festigen, indem sie konkurrierende politische Machthaber mittels Posten (damals am Hof) an sich binden. Nach heutigen westlichen Standards gilt diese Form der Herrschaft allerdings als “Korruption”, da staatliche Mittel allein zu dem Zweck eingesetzt werden, Konkurrenten ruhig zu stellen. Der resultierende aufgeblähte Regierungsapparat ist in der Tat ineffizient, allerdings sorgt er immerhin für eine gewisse Stabilität, indem er die von ihm angestellten Akteure ruhigstellt.

Als unmittelbare Lösung erscheint internationale Treuhandschaft denkbar. Das heißt, dass internationale Akteure mittels eigener Truppen und Polizisten selbst dafür sorgen, dass die Anordnungen der afghanischen Regierung umgesetzt werden. Allerdings hat sich gezeigt, dass kaum Staaten willens sind, die hierfür erforderlichen enormen Mittel bereitzustellen und den Tod ihrer Staatsbürger fuür dieses Ziel in Kauf zu nehmen. Zudem besteht die reale Gefahr, dass eine derartige Treuhandschaft in eine neue Form des Kolonialismus mündet. Eine solche Tendenz lässt sich bei vielen Missionen mit ähnlichen Zielen bereits beobachten. Liberale Staatlichkeit mit liberalen Mitteln erreichen zu wollen, erscheint somit als eines der größten Dilemmata westlicher Bemühungen in Afghanistan.

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2 Responses to Informelle Herrschaft versus liberale Staatlichkeit: Die Regierung Ashraf Ghanis

  1. MBO says:

    Mir gefällt dieser Artikel sehr gut, da er das seit Jahren anhaltende Dilemmata in Afghanistan gut beschreibt.

    Bitte nehmen sie zur Kenntnis, dass der Begriff Marinesoldaten hier irreführend ist. In Helmand werden seit Jahren Marines (Angehörige des US Marine Corps) eingesetzt. Soldaten findet man im US Kontext ausschließlich bei der US Army.

    • Danke für Ihren Kommentar. Wir haben den Begriff “Marinesoldaten” durch den präziseren Begriff “Soldaten des U.S. Marine Corps” ersetzt — danke für den Hinweis.

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